Cina, il buco del debito locale di Pinuccia Parini

All’inizio di quest’anno Pechino ha ordinato ai governi locali indebitati di sospendere alcune opere infrastrutturali: le linee guida pubblicate dello State council hanno imposto un rallentamento o l’arresto di alcuni progetti partecipati dal governo a partire dal 2024 in 12 regioni chiave a livello provinciale.

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Queste aree, identificate come ad alto rischio in termini di oneri del debito, sono la municipalità di Tianjin, la Mongolia Interna, Liaoning, Jilin, Heilongjiang, Guangxi, la municipalità di Chongqing, Guizhou, Yunnan, Gansu, Qinghai e Ningxia. Più della metà dei 31 governi provinciali della Cina continentale ha fissato per il 2024 obiettivi di crescita del Pil inferiori a quelli dello scorso anno, in base a quanto riportato da Caixin global, anche se molti puntano a tassi di espansione più elevati rispetto a quelli raggiunti nel 2023. Siamo dinnanzi al rischio che le strutture locali possano in qualche modo frenare la crescita del paese? 

CAUTELA NELLE PRIOIEZIONI

La maggiore cautela nelle proiezioni è probabilmente ascrivibile al fatto che alcune autorità locali hanno mancato le previsioni per il 2023, forse alimentate da eccessive aspettative di recupero dell’attività economica con la riapertura della Cina post pandemia. Di fatto, l’obiettivo medio ponderato di crescita del Pil dei 28 governi provinciali che hanno annunciato i target per il 2024 entro il 28 gennaio è del 5,5%, sostanzialmente invariato rispetto al 2023. Secondo alcuni analisti, è storicamente prassi comune che il governo di Pechino fissi la crescita nazionale di circa lo 0,5% sotto la media dei governi locali e così è accaduto: la stima del Pil nazionale per il 2024 è stata stabilità al +5%.

UNA SITUAZIONE COMPLESSA

Le amministrazioni locali hanno sempre ricoperto un ruolo vitale a sostegno della crescita cinese, spesso in diretta competizione tra loro nel porsi obiettivi di espansione sempre più sfidanti, trainati da investimenti che hanno portato a un’impennata del debito negli ultimi anni. Da una ricerca fatta sul tema, “Understanding local government debt in China: A regional competition perspective” emerge che «la competizione regionale sul Pil ha un impatto asimmetrico sul debito pubblico locale.

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Se la crescita del Pil è inferiore a quella dei suoi concorrenti, un’amministrazione locale tende a emettere debito in modo più aggressivo. Al contrario, l’effetto è insignificante per le regioni con una crescita del Pil superiore a quella dei concorrenti. Inoltre, (…) la politica di regolamentazione attuata nel 2015 smorza efficacemente l’impatto della concorrenza regionale sul debito delle amministrazioni locali. Tuttavia, i vincoli di indebitamento sono variabili nel tempo e presentano un’eterogeneità spaziale. Nelle regioni con vincoli di indebitamento non stringenti, la competizione regionale sul Pil è ancora importante per l’espansione del debito pubblico locale, anche se è stata introdotta la gestione delle quote di debito».

DA ZHU RONGJI IN POI

Nel 1994, l’allora premier Zhu Ronji introdusse una ristrutturazione del sistema fiscale che rafforzava il controllo centrale della tassazione: la volontà era aumentare il controllo di Pechino sulle amministrazioni locali. Così facendo, furono ridotte in modo significativo le entrate di queste ultime che, per reperire risorse divennero sempre più dipendenti dalla vendita dei diritti sulle transazioni dei terreni. Questo squilibrio permane da diversi anni ed è un problema che si presenta nei momenti di crisi in toni più acuti, anche perché la volontà di avere livelli di Pil elevati ha spinto questa tendenza fuori controllo, aggravata dalla maggiore spesa locale di province in rapida espansione e urbanizzazione. 

Durante la crisi finanziaria del 2008, Pechino introdusse misure di stimolo per 4 trilioni di renminbi, di cui solo 1,2 trilioni in capo al governo centrale, mentre il rimanente ammontare venne diviso tra entità provinciali e governi locali. Fu in quella occasione che i Local government financial vehicle (Lgfv), già istituiti in precedenza, assunsero un ruolo importante perché vennero percepiti come implicitamente sostenuti dai governi locali. Si tratta di strumenti di finanziamento che di solito assumono la forma di società d’investimento: prendono in prestito denaro per finanziare lo sviluppo urbano e infrastrutturale, vendendo obbligazioni che, a loro volta, vengono inserite all’interno di prodotti conosciuti come “wealth management product”.  

Nel 2014, l’Assemblea nazionale del popolo cinese promulgò la revisione della legge sul bilancio, che modificò profondamente le attività fiscali delle amministrazioni locali, stabilendo che «le province, le regioni autonome e le città che dipendono direttamente dal governo centrale, autorizzate dallo State council possono emettere obbligazioni del governo locale per finanziare la costruzione di infrastrutture». Era la prima volta, dal 1994, che ciò accadeva. 

Subito dopo, sempre lo stesso organo del Partito comunista cinese pubblicò i “Suggerimenti per migliorare la gestione del debito pubblico”, come istruzione più dettagliata per le amministrazioni locali. Ciò nonostante, la misura non fu efficace nel ridurre le modalità di raccogliere fondi attraverso terze vie. Inoltre, con il collasso delle entrare durante la pandemia, a causa delle diminuite vendite di terreni e l’aumento delle spese pubbliche per fare fronte all’emergenza Covid, le finanze delle amministrazioni locali peggiorarono notevolmente. 

UN FARDELLO CHE PESA

Secondo uno studio fatto da Victor Shi e Jonathan Elkobi dell’Università della California San Diego,  “Local Government Debt Dynamics in China”, includendo gli indebitamenti bancari e lo shadow credit degli Lgfv, il debito complessivo dei governi locali dovrebbe essere tra i 90 e i 110 trilioni di renminbi, ossia tra il 75% e il 91% del Pil cinese nel 2022. Tra tutte le province della Repubblica Popolare, sempre secondo l’analisi citata, 12 di esse hanno ora debiti pubblici locali, misurati dalle obbligazioni in circolazione, superiori al 50% del Pil provinciale. Nel 2017 solo tre province avevano livelli così elevati di debito e due unità provinciali, Shanghai e Guangdong, avevano un debito locale inferiore al 25% del Pil alla fine del 2022. «Poiché questo disavanzo richiede un costante flusso di pagamenti sotto forma di interessi e di rimborso del capitale, il servizio del debito probabilmente ha messo vincoli sempre più pesanti sul bilancio locale e persino su quello centrale. Al termine del 2022, gli oneri mensili hanno superato il 100% delle entrate fiscali per 12 delle 31 unità provinciali della Cina. La domanda di rimborso ha subito un’ulteriore accelerazione nel 2023». 

Il problema del debito locale cinese è   stato rilevato anche da istituzioni finanziarie quali il Fmi che, nella sua valutazione dell’economia cinese del 2022, ha avvertito che «un disavanzo strutturale delle entrate fiscali ha incentivato i governi locali ad adottare meccanismi di finanziamento opachi e fuori dal bilancio per coprire le spese, portando a un elevato debito pubblico».

LE MISURE DEL GOVERNO

Al recente Congresso del Partito comunista cinese, il primo ministro Li Qiang ha parlato di sforzi concertati che avranno il compito di “dissipare i rischi” del debito delle amministrazioni locali e, nello specifico, ha menzionato il piano di emettere un trilione di renminbi di obbligazioni speciali a lungo termine del governo centrale per diminuire la leva del debito locale. A questo proposito, va anche ricordato che tale processo era già iniziato lo scorso anno, con la ristrutturazione del debito da parte delle banche statali. I governi locali hanno anche emesso più di 1,4 trilioni di obbligazioni per ripagare il debito implicito da veicoli di finanziamento fuori bilancio. 

La questione principale però rimane, perché, se è imperativo trovare una soluzione al problema dell’indebitamento delle amministrazioni locali, dall’altro lato deve essere altrettanto acuta la consapevolezza che occorre trovare misure equilibrate che sappiano affrontare la situazione e fare in modo che quest’ultima non pesi ulteriormente sulla crescita economica del paese o dia luogo ad altre distorsioni future. 

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